I boka Men slikt forekommer da ikke i Norge! tar jeg utgangspunkt i egne erfaringer for å beskrive og ta et oppgjør med New Public Management, det økonomisk-administrative styringssystemet som ble innført i offentlig forvaltning på 1980-tallet. I dette innlegget søker jeg å vise sammenhengen mellom den vesle historia og den større; mellom saks- og personalbehandlingen i offentlige institusjoner og NPM.

Av Sigurd Haga

 

 

Misbruk av makt

I første delen av boka gir jeg mange konkrete eksempler på brudd på allment godtatte spilleregler i arbeidslivet og i faglige og vitenskapelige sammenhenger. Om disse faktiske hendelsene og handlingene er det ikke reist noen tvil. Det er den grovt uryddige saks- og personalbehandlingen i statlige institusjoner som har gitt tittelen til boka. Dette dreier seg blant annet om juks og lovbrudd, og om uetisk bruk av makt. Spørsmålet er: Hvordan kan vi forklare denne dokumenterte maktmisbruken?

I sin grundige omtale av boka i forrige nummer av Replikk skriver Espen Grønlie blant annet at boka har en rekke henvisninger til NPM 

«… og det er liten tvil om at det vesentligste formålet med boka er å kritisere denne styringsideologien. …  Det  avgjørende spørsmålet blir snarere i hvilken grad det kan sies å være noen sannsynliggjort sammenheng mellom urettferdighetene begått mot Haga og den styringsideologien han hevder å ha vunnet fram.» 

Grønlie stiller her et høyst relevant spørsmål om NPMs virkningshistorie.  

New Public Management

I skarp kontrast til arbeidsmiljølovens fagkulturelle tenkemåte er det en sentral tese i NPM-teorien at ledere ikke trenger innsikt i den virksomheten de skal lede: Faglig dyktighet er ingen lederkvalitet. En leder kan lede hva som helst.

 

NPM blir brukt både om en tenkemåte og om den praktiske implementeringen av denne. Den tenkemåten, eller ideologien, som NPM-praksisen suger sin næring fra, har jeg omtalt flere steder i boka,  blant annet på side 31. Jeg beskriver der NPM som ei motkraft til den demokratiske medvirkningstanken som hadde fått gjennomslag i mange faglige sammenhenger på 70-tallet, og kanskje tydeligst i den nye Arbeidsmiljøloven av 1977:

«Denne demokratiske medvirkningstenkemåten fikk snart en sterk konkurrent. Det oppstod en moteretning, en organiserings- og ledelsesfilosofi, New Public Management, som gikk i motsatt retning og i samvirke med den tradisjonelle ovenfra-og-ned-tenkingen. NPM er betegnelsen på den bølgen av reformer som fra 1980-åra, ifølge teorien, skulle modernisere offentlig sektor på en kostnadseffektiv måte og samtidig sikre statens kontroll med utviklingen. Hovedelementene var bedriftsøkonomisk mål- og markedsstyring og profesjonell administrasjon. I følge NPM-teorien, rasjonalisering uten negative bivirkninger. Disse styringsideene kom ikke dalende ned fra himmelen. De var heller ikke nye. Det nye var at de nå ble introdusert som løsninger der de tidligere ikke hadde vært brukt; f.eks. ved utdanninger, der avgjørelser for en stor del må baseres på faglig skjønn, på profesjonsutøverens kunnskaper, erfaring og dømmekraft. 

 

I skarp kontrast til arbeidsmiljølovens fagkulturelle tenkemåte er det en sentral tese i NPM-teorien at ledere ikke trenger innsikt i den virksomheten de skal lede: Faglig dyktighet er ingen lederkvalitet. En leder kan lede hva som helst. Det heter også at lederen skal styre mot fastsatte mål (regulate efforts to achieve fixed objectives). Fixed objectives! – også der utfordringen er å begripe/definere problemet og å samarbeide om å finne gode løsninger.

Arbeidsmiljøloven av 1977 var et gjennombrudd for et nytt paradigme. Et brudd med en vertikal rasjonalitet og et gjennombrudd for at forebyggende helsearbeid og medbestemmelse også skal gjelde i arbeidslivet. Den nye loven markerte en kraftig styrking av verdikravene i arbeidslivet. Miljøkrav og forebyggende helsearbeid kom nå i forgrunnen på en helt annen måte enn tidligere. Nå skulle arbeidstakerne ikke bare vernes. Arbeidet skulle også gi muligheter for faglig og personlig utvikling. Problemene skulle primært løses på den enkelte arbeidsplass. Samarbeid, medvirkning og trivsel ble sett på som vesentlige forutsetninger for et godt arbeidsmiljø.»

Som undervisningsleder ved Arbeidsmiljøinstituttet på 1980-tallet var det min oppgave som etter- og videreutdanner for bedriftshelsepersonell, å bidra til gjennomslag for det nye paradigmet. Undervisninga og samarbeidet med dem som i praksis skulle bidra til at den nye lova ble gjennomført, var som ei fagleg festreise. Men arbeidet ga meg også nærkontakt med ledere og byråkrater som var blitt bråskolerte i NPM, den nye styringsmoten fra næringslivet. Kontrasten kunne neppe blitt større. 

I fagdebattens fravær

NPM ble introdusert uten grunnleggende debatt i forkant.

 

NPM ble introdusert uten grunnleggende debatt i forkant. Den ble framstilt på en tilforlatelig måte: Ingen er vel mot målstyring, planlegging og kontroll, effektiv administrasjon og bedre tjenesteyting? Men hva når målbegrepet ble forstått som goal og objectives, avgrenset til det som eksakt kan måles? – og ikke som hensikt eller intensjon? 

Da Statskonsult, seinere omdøpt til Rasjonaliseringsdirektoratet, i 1989 lanserte Veiledning for universiteter og høgskoler, kom debatten med full tyngde. Ved Universitetet i Oslo førte dette til at de to forkjemperne for det nye mål- og resultatstyringsverktøyet, rektor Inge Lønning og universitetsdirektør Kjell Stahl, ble skifta ut. 

Ved de fleste profesjonsutdanningene var den kritisk-reflekterende fagligheten mindre utvikla. I tråd med erfaringene var oppfatningen her at staten og utdanningene hadde felles målsetting. NPM utfordret denne oppfatningen. For mange tok det tid før dette ble erkjent. At profesjonsutdanningene manglet kultur for vitenskapsteoretisk og fagkritisk refleksjon kan være ei forklaring på at NPM lenge ble værende den store elefanten i høgskolerommet. Dette endra seg i tida etter 1994, etter sammenslåinga av de mange sjølstendige profesjonsutdanningene til store høgskolesentra. Vi fikk da to nye fag-administrative nivå «over» utdanningene. Følgene av denne omfattende endringa kommer tydelig til syne når vi stiller spørsmålet: Hvor fikk, eller hvor tok disse nye nivåa mange av sine arbeidsoppgaver fra? 

Konsekvensene av svaret; fra profesjonsutdanningene, er lettere å forstå enn de langsiktige konsekvensene av å bli fratatt faglige, fagadministrative og fagpolitiske oppgaver.  

For hva skjer når utdanningskollektivet blir redusert som et faglig problemløsende fellesskap? Når utdanningene blir fratatt den erfaring og den læring som ligger i arbeidet med å drøfte og løse faglige problem? Når definisjonsmakta over faget og utdanninga blir flyttet bort fra høgskolens primære virksomhet, bort fra dem som har det konkrete, reelle ansvaret for studentenes utdanning og danning og til instanser utenfor utdanningene?

I boka har jeg konkret og detaljert dokumentert mine erfaringer med sentrale forvaltningsinstitusjoners og med Sivilombudsmannens saks- og personalbehandling.

 

Min bakgrunn som engasjert deltaker i positivismestriden ved universitetet i 1960-70-åra, fra omfattende samarbeid med profesjonsutdannere og profesjonsutøvere fra 1975 og fra fagdebatten ved Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) i -80 åra gjorde at jeg også ved Høgskolen i Oslo kunne stille grunngitte spørsmål ved de nye effektiviserings- og rasjonaliseringtiltaka. At jeg også bidro med alternative løsninger, falt heller ikke i god jord, verken ved STAMI, i departementene eller hos den mektige styringsfikserte departementsbyråkraten som ble HiOs første direktør.    

I boka har jeg konkret og detaljert dokumentert mine erfaringer med sentrale forvaltningsinstitusjoners og med Sivilombudsmannens saks- og personalbehandling. Den dokumentasjonen viser, slik jeg ser det, sammenhengen mellom «den private historien», det vil si den personal- og saksbehandlinga jeg har erfart – og den faglige kritikken av NPM.

Systemkritikk

Når vi vurderer en tekst legger vi vekt på noen elementer og aspekter, andre kommer i bakgrunnen. En tilsynelatende liten forskjell i tilnæminga til teksten i boka framgår av ordbruken. Der jeg foretrekker å legge vekt på fraværet av ryddig, profesjonell saksbehandling, har andre når de leser boka, lagt vekt på den urettferdige behandlinga, at jeg er blitt offer for folk som er uenige med meg.

De ulike tilnærmingene og vurderingene er alle rimelege tolkinger av boka. Men da jeg skrev boka, ønsket jeg å fokusere på saksbehandlingen, ikke søke etter forklaringer «inne i individene». Ønsket var heller ikke å skrive en bok om mine følelser.  Derfor tok jeg med et lite avsnitt om systemkritikk alt i bokas forord: «… Åpenhet og systemkritikk er en nødvendig bånnplanke i vårt demokrati. Og en nødvendig del av det faglige arbeidet.» Styringssystemet NPM mangler denne bånnplanken og kan derfor, med sitt ovenfra- og utenfraperspektiv lett bli brukt som en hersketeknikk, det motsatte av en horisontal, samarbeidende og kritisk drøftende tenkemåte, den tenkemåten som burde prege virksomheter i staten, i faga og i vitenskapen i vårt samfunn.  

Den tilsynelatende lille forskjellen i tilnærming og de ulike vurderinger av boka gir ulike utgangspunkt for å undersøke om det er en sammenheng mellom den framlagte dokumentasjonen og de større utviklingslinjene i norsk samfunnsliv. Jeg mener at det er via handlingene, den dokumenterte saks- og personalbehandlingen, og ikke via beskrivelse av opplevelser, at vi må søke for best å kunne belyse samanhengene mellom mikro og makro, for best å kunne få tak på sammenhengen mellom «... urettferdighetene begått mot Haga og den styringsideologien han hevder å ha vunnet fram.» For å få en grundig forståelse av det som har motivert den uryddige saksbehandlingen, må vi forstå de reelle motsetningene, for eksempel i synet på kunnskap. 

Den faglige fornufta er prinsipielt dialogisk

I tråd med NPM-logikken trenger ikke ledere ha fagkunnskap.

 

Som nevnt representerer NPM en økonomisk-administrativ rasjonaliserings- og styringslogikk. I tråd med NPM-logikken trenger ikke ledere ha fagkunnskap. NPM kan dermed bli et redskap for nær sagt hvilket som helst innhold. I dag ser vi at denne monologiske styringslogikken har overtatt mye av fagligheten ved høgskolene. Dette har kommet til uttrykk blant annet som motforestillingsløse fusjoneringer. Og ved mange av de yrkesorienterte profesjonsutdanningene, som en snever akademisering, en kopiering av universitetets former. Ett eksempel: Der lærerne tidligere underviste og veiledet 20 studenter, kan de nå i samme emnet undervise for 200. 

Dette rasjonaliseringseksemplet viser at de praktiske utdanningenes primære læringsform; øving under kyndig veiledning, er skiftet ut med forelesninger, universitetstradisjonens sentrale læringsform. Et annet eksempel er «vedtaket» om å søke om universitetsstatus. Også det ble ved HiO bestemt «over natta», uten forutgående grunnleggende fagdebatt. 

Begge disse eksemplene er uttrykk for manglende refleksjon over kunnskapssyn og over forholdet mellom praksis og teori. Slike ureflekterte «vedtak» har ført til store tyngdeforskyvninger, fra faglig ledelse til økonomisk-administrativ styring. Det har gitt paradoksale konsekvenser. Ved de forsknings- og utdanningsinstitusjonene jeg har arbeidet, har jeg forsvart den praktiske, normativt forankrede erfaringskunnskapen mot den ikke-reflekterende, den ekspanderende telle- og målekunnskapens hegemoniske tenkemåte og praksis.

Misforstått akademisering 

Utenfrastyring, akademisk merittering og individuell karriere er blitt stadig viktigere.

 

Å bli universitet har i de siste åra vært den totalt overordnede målsetting for ledelsen ved HiOA. «Forskningsbasert» er blitt det nye mantra. Men universitetsstrevet har ikke vært forankret i forskningsbasert kunnskap. I fag- og vitenskapsdebattens fravær har det administrative regimet blitt en pådriver for en sosialiserende struktur, som i motsetning til tidligere, ikke er forankret i profesjonsutdanningenes samfunnsgitte formål, ikke i det faglige håndtverket eller i fagkulturens normer. Utenfrastyring, akademisk merittering og individuell karriere er blitt stadig viktigere. Dette har ført til at læringskollektivet, som har ansvaret for profesjonsutdanningenes primæroppgave, profesjonshøgskolens viktigste oppgave: det konkrete, studentnære læringsarbeidet, er blitt nedprioritert. 

Jeg betrakter dette som en omfattende målforskyvning. En kursendring. Et tradisjonsbrudd. En utvikling tvert i mot intensjonene for de praktisk orienterte utdanningene. Og for profesjonsutdanningsinstitusjonen, et intellektuelt og institusjonelt forfall. 

Jeg betrakter dette som en omfattende målforskyvning. En kursendring. Et tradisjonsbrudd.

 

Behovet for akademisk og demokratisk danning 

NPM-tenkemåten, eller ideologien, kan være vanskelig å begripe. En tenkemåte må først bli sett for å bli innsett, forstått og erkjent, slik at vi kan forholde oss aktivt til den. Spesielt vanskelig er det når den har fått innpass i den vanlige tenkemåten, når den har okkupert den sunne fornuft og blitt den «bjelken i auga» som vi ser med. Da blir det ikke lett å oppdage elefanten i rommet.  

Jeg har i min faglige praksis, som så mange andre, kollidert med NPMs vertikale, antidialogiske rasjonalitet. Det mener jeg boka dokumenterer. Også at jeg dermed har sannsynliggjort at den saks- og personbehandlingen jeg har beskrevet, har sammenheng med motsetningen mellom min faglige orientering og NPM.  Men jeg er også åpen for at det kan finnes andre og supplerende forklaringer. Maktpersoner finnes. Og det tilhører maktas logikk å ta sin egen tenkemåte for gitt. I boka har jeg nevnt maktens beruselse,  opportunisme, jappementaliteten og ryggmargspositivismen som mulige forklaringer. Og ikke minst, fravær av akademisk og demokratisk danning. For å bøte slike mangler har jeg i bokas Del II gjengitt noen konkrete motforslag til den økonomisk-administrativtstyrte utviklingsretningen. Også disse anti-NPM forslagene bidrar til å sannsynliggjøre sammenhengen mellom den opplevde saksbehandlingen og den faglige kritikken av NPM.